摘要

2016年特色小镇政策从浙江最先扩散至天下。本文梳理了特色小镇政策的缘起和内在，辨析了其基本看法，总结了国家首批127个特色小镇在空间漫衍、经济生长、生齿就业及建设用地等方面的基本特征，继而团结近两年各地特色小镇建设的实践情形，指出特色小镇建设应阻止不切现实、房地产化、生产力资源被逆向设置等问题。特色小镇建设要因地制宜，处置惩罚好与城镇系统康健生长的关系。同时，文章对特色小镇政策的延伸意义做了探讨，指出特色小镇是小城镇周全生长的触媒，是新型城镇化生长的新路径，是新一轮刷新的主要载体。

1 特色小镇政策的缘起

2008年全球金融�
；�，浙江省的工业投资额一直下降，尤其是2014年前后下降得更为显着，古板工业转型升级的压力重大。2014年7月，时任浙江省省长的李强首次提出特色小镇的生长建设问题，之后浙江省政府组织研究实力对特色小镇睁开了深入调研。调研之后的结论是"特色小镇的建设落地要以工业的有用投资来推进工业的经济转型"。因此，浙江省特色小镇政策最早的起点是以增进工业生长为焦点，是经济转型的产品，肩负着工业升级与转型的重任。

2015年头特色小镇被写入浙江省政府事情报告，时任省长的李强多次果真提及特色小镇建设问题。2015年4月，浙江省人民政府宣布《关于加速特色小镇妄想建设的指导意见》（浙政发[2015]8号），明确界说了"特色小镇是相对自力于市区，具有明确工业定位、文化内在、旅游和一定社区功效的生长空间平台，区别于行政区划单位和工业园区，每个特色小镇妄想面积一样平常控制在3平方千米左右，建设面积一样平常控制在1平方千米左右，工业定位聚焦在信息经济、环保、康健、旅游、时尚、金融、高端装备制造等支持我省未来生长的七大工业，全省重点培育和妄想建设100个左右特色小镇，在土地和财务政策上予以支持"。6月4日，第一批浙江省省级特色小镇建设名单正式宣布，全省10个设区市的37个小镇列入首批建设名单。

2015年底，以习近平为焦点的中央主要向导针对浙江省的特色小镇建设履历相继作出指挥。指挥明确指出："特色小镇、小城镇建设大有可为??要将特色小镇建设作为增进供应侧结构性刷新的抓手，走出一条新型小城镇之路??但也要阻止东施效颦、一拥而上。"

2016年2月5日，国家发改委就新型城镇化与特色小镇的有关情形举行宣布会，先容了浙江省和贵州省的特色小镇建设履历。2016年7月20日，住建部、发改委和财务部三部委团结宣布《关于开展特色小镇培育事情的通知》（建村[2016]147号），决议在天下规模开展特色小镇培育事情，妄想到2020年培育各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、古板文化、漂亮宜居等特色小镇1000个左右，引领发动天下小城镇建设。

10月8日，国家发改委宣布了《关于加速漂亮特色�。ǔ牵┱蚪ㄉ璧闹傅家饧罚ǚ⒏耐隱2016]2125号），提出建设漂亮新型特色�。ǔ牵┱颉⒂谢越悠列媛浣ㄉ琛⒃鼋窍缟ひ惶寤�。10月10日，住房和城乡建设部会同中国农业生长银行宣布了《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》（建村[2016]220号 ），提出以转移农业生齿、提升小城镇公共效劳水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共效劳设施建设
；为增进小城镇特色工业生长而提供作为支持平台的配套设施建设
；优先支持贫困地区。

2017年1月24日，住房和城乡建设部会同国家开发银行宣布了《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》（建村[2017]27号），将金融支持的重点进一步拓展到小城镇宜居情形塑造和古板文化传承的工程建设方面。2月8日，国家发改委团结国家开发银行宣布了《关于开发性金融支持特色�。ǔ牵┱蚪ㄉ柙鼋哑豆ゼ岬囊饧罚ǚ⒏耐隱2017]102号），提出将开发性金融支持特色小镇建设作为扶贫攻坚的主要工具之一。

至此，经由近两年的研究、实践和推进，天下各地特色小镇建设事情周全铺开，各省均制订了详细、细化的特色小镇建设行动妄想，如新疆、山东和广东划分提出要培育100个特色小镇，云南提出要重点支持建设210个特色小镇等。

2 特色小镇与特色小城镇

特色小镇，从字面上剖析就是具有一定特色的小镇，但特色小镇看法的扩散是源于浙江省的特色小镇政策。如前文所述，浙江省所指的特色小镇并不是行政意义上的建制镇，也非古板意义上的乡集镇，更不是工业园区，而是集工业、文化、旅游及效劳功效为一体的综合性空间清静台，具有"小空间、大集聚
；小平台、大工业
；小载体、大立异
；小样本、大树模"等特点，是浙江省探索工业结构转型升级的新载体。浙江省强调特色小镇要有六个方面的特色，即空间要小，工业要精，建设要实，体制要活，情形要美，政策要新。

在国家发改委《关于加速漂亮特色�。ǔ牵┱蚪ㄉ璧闹傅家饧分�，第一次从看法上界定了特色小镇和特色小城镇的差别。特色小镇主要是指聚焦特色工业和新兴工业，集聚生长要素，差别于行政建制镇和工业园区的立异创业平台。特色小镇不但可以坐落在州里地区，也可以是都会的一个街区，还可以是都会周边的一块区域，更可以自力地漫衍在农村。特色小镇的焦点是它是工业生长的一种新载体，特色小镇要有焦点工业，要有文化内在，要有旅游功效，要有社区因素。特色小镇政策是浙江省垣镇化生长历史历程中的履历总结，是公共政策供应的立异实验。

特色小城镇与特色小镇只有一字之差，在2015年之前，两者寄义并无差别，后者可以明确为前者的简称。随着浙江省特色小镇看法的泛起，特色小城镇与特色小镇的看法之间泛起了分异。在国家发改委《关于加速漂亮特色�。ǔ牵┱蚪ㄉ璧闹傅家饧分�，特色小城镇是指以古板行政区划为单位、特色工业鲜明、具有一定生齿和经济规模的建制镇。该界说强调了两者之间在空间载体上的差别性和行政建制上的差别性，弱化了特色小城镇作为工业载体的作用，而强调其是一个生涯和生产协调统一的空间单位。

从国家向导人的指挥中，我们也可以进一步明确特色小镇和特色小城镇的差别。国家向导人在对浙江特色小镇考察报告的指挥中明确将特色小镇和小城镇建设并列，这充辩白明，国家向导人以为特色小镇和小城镇建设是两个看法，但又具有机统一的目的。特色小镇建设是新型城镇化内容的一部分，也是增进墟落地区人居情形改善的支点，是增进小城镇周全再起的引路者。

因此特色�。ǔ牵┱虺诵刖弑腹ひ倒πб酝�，还承载着文化与社会功效。犹如张鸿雁教授所说："特色�。ǔ牵┱虻慕ㄉ璨坏哂邢质档木蒙缁嶙鸵庖�，更深远的意义在于创立个性生长的同时为一定区域社会的整体现代化创立了"均好性"生长的机制。"

至此，笔者以为，不必过于盘算特色小镇与特色小城镇在语义间的细微差别，两者在实践中是辩证统一的，其基础目的是增进经济社会的转型升级，增进村镇地区人居情形的改善。因此，本文以下叙述将不再区分这两个看法。

3 首批127个特色小镇的特征

在各地推荐的基础上，经专家复核，由国家发改委、财务部以及住建部配合认定，2016年10月14日，国家宣布了第一批127其中国特色小镇名单。需要注重的是，这127个特色小镇的评选工具是建制镇，与浙江的特色小镇看法有所差别。熟悉首批特色小镇的类型、漫衍、特征，有助于我们深入地研究和推进特色小镇建设。

3.1  基本特征

首批特色小镇漫衍于天下31个省、市、自治区和新疆生产建设兵团，数目最多的是浙江省，入选了8个，其次是江苏省、山东省和四川省，划分为7个，数目最少的是西藏和新疆生产建设兵团，划分为2个和1个，其他大部分省份为3 — 4个。

从地形特点上看，首批特色小镇漫衍较为平衡，平原镇、丘陵镇和山区镇各占了约1/3。从区位特点上看，位于农业地区的镇最多，占到了43%，其次为大都会近郊镇，占有30%，都会远郊区镇占比最少，为27%（图1）。从南北漫衍上看，大都会近郊的特色小镇在南方的漫衍要多于北方，而农业小镇在北方的数目要多于南方，但总体上并未体现出显着的纪律性。

127个特色小镇在入选前就已经是光环满满。127个特色小镇获得的国家级称呼抵达241项，省级称呼抵达175项，平均每镇获得省部级以上称呼抵达3.28项。其中有87个镇是国家级重点镇，35个镇是天下特色景观旅游名镇（住建部和国家旅游局组织评�。�，24个镇是中国历史文假名镇（住建部和国家文物局组织评�。�，33个镇是天下情形优美州里（环保部组织评�。�。

入选的特色小镇的墟落风貌和历史文化也有可圈可点之处。40%的特色小镇辖区内有国家级古板墟落，81%的特色小镇有漂亮宜居墟落（住建部组织评�。�。

入选的特色小镇在市场主体建设方面已经有了一定的希望。凌驾半数（52%）的特色小镇已经最先了PPP（政府和市场资真相助）项目，有73%的特色小镇已经购置了市场化的效劳项目。

3.2  经济生长

虽然社会一直在诟病"唯GDP论"，但GDP指标仍然是当下最客观周全的经济指标。让我们来看看这些小镇的GDP漫衍特点。

从总体上看，127个镇的平均GDP产出为45.06亿元（图2）。产出最大的是广东省佛山市顺德区北滘镇,高达494亿元
；产出最少的仅有5200万元，两者相差近千倍。GDP产出较高的小镇主要群集在沿海经济蓬勃地区，但中西部一些镇的GDP产出也很大，好比贵州省遵义市仁怀市茅台镇（402亿元）和山西省汾阳市杏花村镇（151亿元）等，这些小镇的配合特点是，工业基础相对较好并有一定的历史传承。

从人均GDP水平看，127个小镇的差别有所镌汰（相对GDP总量的差别而言），差别最低的只有4479元，最高的抵达了41.65万元，人均GDP的平均水平为7.24万元/人（图3）。显然，GDP不是特色小镇评选的标准。

用工业用地的地均GDP产出作为进一步评价的指标, 剖析GDP的产出效率。图4显示，在图2中原本密密麻麻的大圆饼(表征GDP总量)最先向各省散布开来。可是，东部省份特色小镇的用地产出效率并不占优势，甚至还处于劣势�？杉�，经济蓬勃地区的工业转型升级之路还很漫长，即便入选了特色小镇，后续的工业功效调解升级还要继续。相反，中西部地区不乏亮点，辽宁、河南、甘肃、四川、贵州、广西等省有一些用地产出效率很高的特色小镇。

视察特色小镇住民的收入情形，可以看出差别依然保存（图5）。127个镇的住民收入均值为25362元，中位数是24744元（山东省淄博市淄川区昆仑镇），住民收入最高的是黑龙江省齐齐哈尔市甘南县兴十四镇，抵达了76046元，而最低的只有3548元，前者是后者的21倍。

继续审阅特色小镇的公共财务收入，其差别同样很大（图6）。收入最高的是北京市昌平区小汤山镇，高达73亿元
；而最低的只有30万元，最高者公共财务收入是最低者的24333倍。只管公共财务收入的均值是36744万元，可是中位数仅为7000万元，也就是说有一半的特色小镇公共财务收入小于7000万元。虽然7000万元的公共财务收入关于小镇而言已经不低，可是127个镇的本级公共财务收入占一样平常财务收入的比重只有41.86%，均值只有1.51亿元，中位数仅为4551万元（图7）。有24个镇低于1000万元。显然，尚有许多入选的特色小镇在财务上保存难题，后续的建设尚有许多灾点需要战胜。

从经济指标剖析来看，首批127个特色小镇并不都是经济强镇，其特色主要照旧体现在特色资源、特色工业和特色风貌上。但从提取到的更微观的信息来看，除个体小镇外，大部分入选的特色小镇尚未实现资源、工业、风貌的协调生长，补短板的事情使命依然不轻。

3.3  就业与生齿

从镇域生齿规�？�,平均生齿规模是5.71万人。除长三角、珠三角、山东半岛、川渝贵地区的大镇较多外，其他地区的生齿漫衍较为平衡。镇域生齿规模最大的是佛山市顺德区北滘镇,为28.81万人，最小的是西藏拉萨市尼木县吞巴乡,为2714人。

从镇区生齿规模的漫衍特点来看,纪律性不是很显着,平均生齿规模是2.74万人（图8）。沿海地区和内陆地区既有生齿大镇,也有生齿小镇。沿海镇区生齿规模最大的是浙江省乐清市柳市镇,为16.01万人,最小的镇仅有888人。内陆小镇的镇区生齿规模最大的是新疆生产建设兵团第八师石河子市北泉镇,为9.74万人,最小的是西藏拉萨市尼木县吞巴乡,为300人。

从农村城镇化水平看，127个特色小镇的平均城镇化水平为46.22%，比国家城镇化水平低了近十个百分点。

特色小镇建设最要害的照旧要解决住民的就业问题。从其就业漫衍的特征来看，长三角、珠三角、环渤海地区的特色小镇在提供就业岗位方面体现突出（图9）。就业规模最大的镇是广东省佛山市顺德区北滘镇，提供高达18.7万个就业岗位，而就业岗位最少的镇只能提供1010个就业岗位，127个特色小镇平均提供的就业岗位为26624个。其中，长江中游地区、西北地区和东北地区特色小镇的就业供应能力依然偏弱。

进一步剖析特色小镇的就业职员组成，可以发明，除了为镇区生齿提供就业岗位以外，特色小镇对周边地区的就业刊行动用也较量显着，尤其在长三角地区和西南云贵川地区。127个特色小镇平均为周边农村生齿提供就业岗位高达10385个，占所有就业岗位的39%。显然，特色小镇在墟落振兴历程中起到了很是主要的支持作用。

可是，我们进一步剖析特色小镇的主导工业情形就会发明，其主导工业吸纳的就业生齿只占所有就业生齿的47.9%。显然，特色小镇的主导工业尚不敷清晰。

3.4  辖区与建设用地

特色小镇辖区面积巨细纷歧。最大的是呼伦贝尔市额尔古纳市莫尔道嘎镇，辖区面积为9384平方千米，最小的是黑龙江大兴安岭地区漠河县北极镇，面积为26平方千米，平均镇域面积为256平方千米。从空间漫衍特征看，长三角和珠三角地区的小镇辖区面积较小，湖北、内蒙古、西藏和新疆、云南等地区的小镇辖区面积较大。

特色小镇的建成区面积平均规模为6.68平方千米，可是泛起出较为显着的南北极分解征象，即东部沿海地区的小城镇建成区规模普遍较大，而内陆地区的小镇建成区规模普遍偏�。ㄍ�10）。建成区规模最大的是天津市滨海新区中塘镇，建成区面积高达56平方千米，而最小的镇只有0.24公顷。127个镇人均建设用地面积为244平方米，用地规模较量粗放。特色小镇的控规体例面积平均抵达了11.31平方千米，是建成区面积的169%（图11）。

综观特征，入选的127个特色小镇之间显着的差别性，展现了我国种种类型的小城镇的特征。

4 特色小镇建设需要注重的问题

4.1  阻止小镇建设目的不切现实

虽然国家向导人在指挥特色小镇问题之初就提出"不要一哄而上"，但在各省详细的现实操作历程中，一哄而上已成现实。现在险些天下各省都提出了建设特色小镇的目的，大部分省份提出要在"十三五"时代打造100个以上的特色小镇。有些省份甚至在政策制订阶段就提出打造1000个特色小镇的构想（最终核减到100个），而没有顾及到本省的现真相形。从特色小镇的建设实践看，各省重视数目和妄想，但忽视现实和谋划的情形较量显着。从127个特色小镇的基本情形看，各小镇的特色不敷突出，依然主要关注土地资源和财务资源的获取，对自身特色尚欠缺深入的挖掘。因此，未来的特色小镇建设，要害仍在于对特色的挖掘，以及在生长特色的基础上牢靠自身在天下以致天下名堂下的竞争力。这种特色不但仅是工业特色，也包括文化特色、风貌特色、情形特色等。

4.2  阻止小镇开发的房地产化

经由两年多的实践，特色小镇建设正在天下铺开。上至国家级银行，下至省级金融机构，都在加紧制订政策，支持特色小镇的建设和生长。种种房地产企业和资金也在向特色小镇转移，尤其是在大都市的近郊地区。房地产企业的进入为这些特色小镇带来了资金，但也让这些小镇面临被房地产经济绑架的危害，在资源眼前失去特色营造的动力。特色小镇政策最初的目的是以工业为依托，追求工业转型升级之路，虽然栖身是小城镇不可或缺的功效，但过于房地产化的特色小镇建设关于供应侧刷新和经济社会的转型生长，难以起到现实的起劲作用，反而容易导致后期的"鬼城""鬼镇"泛起。

4.3  阻止生产力资源被逆向设置

由于中央的重视，各省、市政府越发倾力于建设特色小镇。都会中的优质开发资源也就有了向特色小镇投资倾斜的动力。这就导致特色小镇建设达不到供应侧刷新的目的，而仅仅是在一定地区规模内资源的再分派，在某种情形下甚至降低了资源的投入效率。因此，特色小镇建设的重点要放在工业立异平台的搭建和制度及机制刷新上，深入挖掘小镇的特色内在，走出新型的小城镇生长之路。

4.4  小镇建设要注重因地制宜

浙江省的特色小镇建设启动较早，程序较快。浙江省在剖析了第一轮37个省级特色小镇建设泛起的问题之后，未来将调解小镇的分类系统，重点支持科创小镇、高新小镇、金融小镇、高铁小镇、风情小镇和制造小镇[1]。但从天下首批127个特色小镇的功效类型来看，小镇特色类型漫衍不敷匀称，旅游生长型小镇最多，占到60%以上，其次为历史文化型，占比凌驾40%，商贸流通型和民族聚居型小镇较少，约占10%（一个镇的类型可以有多种，可以重叠）（图12）。

特色小镇建设最基本的要求是要熟悉和挖掘小镇自身的特色资源和特色定位，走差别化的生长蹊径。虽然浙江省的特色小镇建设都对旅游景区建设提出了要求，但未必天下各地的特色小镇都要生长旅游工业，旅游之外的特色塑造关于小镇生长的意义更为重大。特色小镇建设和妄想要牢牢围绕特色做文章，要与外地资源情形条件相顺应，要重视功效的叠加。

4.5  处置惩罚好特色小镇与城镇系统康健生长的关系

小城镇是我国城镇系统中的主要一环，可是特色小镇的建设并不局限于建制镇，那么在固有的古板城镇系统中，又将泛起新的空间板块—特色小镇。这种新的空间板块在整个城镇系统中将起到怎样的作用?与旧有的城镇系统是什么关系？特色小镇的妄想建设能够起到提供工业立异平台的作用吗？这些问题在特色小镇妄想和建设历程中需要认真思索。

5 特色小镇建设的延伸意义

在20世纪80年月刷新开放初期，小城镇饰演了先锋角色，直接增进了我国经济体制的刷新。本轮特色小镇政策缘起于工业结构转型升级，特色小镇建设的初志是工业立异，是一种新的工业空间组织形式。可是，特色小镇由于其空间区位、治理层级等特点，自然地与小城镇密不可分，此后者是我国城镇系统中较量薄弱的一环，也是我国各项制度和城乡政策的交汇点。因此，特色小镇建设的延伸意义更为重大。

5.1  特色小镇是小城镇周全生长的触媒

从2005年的新农村建设最先，国家对墟落地区的人居情形改善越来越重视，唯独越过了小城镇这一环节。从国家向导人针对浙江特色小镇实践履历的指挥来看，很主要的一条就是将特色小镇与小城镇并列，即特色小镇与小城镇建设是两回事。但为什么在指挥中要提小城镇呢，很主要的一点是希望通过特色小镇建设的时势，进一步推动小城镇的周全生长。犹如国家向导人指挥中所说，要"走出一条新型的小城镇之路"，从这个层面上看，特色小镇建设一方面增进了工业层面的供应侧刷新立异
；另一方面也要增进小城镇的周全生长，周全改善我国小城镇建设落伍的面目。

5.2  特色小镇开发城镇化生长的新路径

中国城镇化在1980—1990年月走的是小城镇的、自下而上的、机制为主的生长路径。2000年以后，为了更有用地加入全球竞争，中国城镇走出了一条"大都会化"的生长蹊径。2015年以来，随着特色小镇政策的推进，工业和资源等资源被再次重新分派，小城镇将逐步获得更多有用的资源，从而改善人居情形，增添就业岗位供应，进而承载更多的生齿导入，并一连为周边农村地区提供就业和兼业岗位。除了20世纪80年月的州里企业大生长阶段以外，这样的城镇化模式是已往我们所未曾关注的。因此，特色小镇建设将有用地提升小城镇效劳周边农村地区的能力，提升小城镇链接都会的能力，并将催生一种新型的城镇化生长模式，抑或是走一条新型的小城镇生长之路。

5.3  特色小镇抑或是新一轮刷新的载体

从历史的视角来看，小城镇层面的工业立异（州里企业）和生齿治理（小城镇户口）制度立异，为我国的刷新开放翻开了一个窗口，为我国从妄想经济向市场经济太过提供了一个柔性计划。在履历了全球化历程的洗礼之后，中国的刷新渐次步入深水区。都会层面的制度刷新经常因敏感而无法推行，在农村层面的土地制度等刷新因涉及面广也难以推行。小城镇作为链接城乡的节点枢纽，是连通国家管治和地方自治的弹性层级，各方面刷新均可实验，可退可进，无邪性较大，且小城镇治理制度还不健全，有进一步重塑的空间。以是，在国家到地方层面的鼎力大举支持下，特色小镇建设要走出一条新型的小城镇生长之路，这一历程就是供应侧刷新和其他方面刷新的试验历程。犹如时任浙江省省长的李强所说："特色小镇生于刷新，也只能成于刷新，刷新是特色小镇的灵魂，必需以刷新立异精神周全推进特色小镇妄想建设。"

特色小镇的建设、生长和研究才刚刚起步。